Cuando el RDL 20/2020 excluye al Instituto Nacional de la Seguridad Social de la gestión del Ingreso Mínimo Vital en el País Vasco y Navarra y lo justifica en razón de la especificidad que supone la existencia de haciendas forales, se sitúa en el terreno del mito y la ensoñación -el de los derechos históricos, propios de un tiempo pasado y de una realidad social y económica muy diferentes- y traiciona los principios constitucionalmente consagrados. El sentimiento de agravio que ello genera en las restantes comunidades autónomas puede hacer peligrar el modelo de protección previsto y el papel director que en él debe jugar el Estado.

La constitución española encomienda a los poderes públicos el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, Nuestro sistema legal, de carácter contributivo y base profesional en sus inicios, se ha ido acomodando paulatinamente a este mandato. Un primer paso fue la universalización de la asistencia sanitaria a raíz de la Ley General de Sanidad de 1986. En el ámbito de las prestaciones económicas, la acción protectora de la Ley General de la Seguridad Social, se completó con la ley 26/90, que introdujo las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación y reestructuró la protección familiar.

El círculo se cierra con la muy reciente regulación del Ingreso Mínimo Vital, por medio del RDL 20/2020, que se configura como una prestación no contributiva del Régimen Público de Seguridad Social. Su gestión se encomienda al Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Este diseño merece una positiva valoración. El IMV es un derecho subjetivo perfecto, exigible en la misma medida que las prestaciones contributivas, que encuentra adecuado acomodo en el régimen público de Seguridad Social, al que contribuye a dotar del carácter universal que la constitución impone. Su indudable naturaleza asistencial no contradice tales afirmaciones. La concurrencia de una asistencia social externa, competencia de las comunidades autónomas, no afecta a la facultad del Estado, en su función tutelar del Sistema de Seguridad Social, de regular, en el seno de éste, una prestación que cubra el riesgo general de pobreza, garantice la igualdad de todos los españoles y supere el fraccionado y dispar sistema autonómico de ingresos mínimos. Este planteamiento cuenta con el aval del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al valorar las políticas asistenciales de los estados sobre medios mínimos de subsistencia como un instrumento idóneo para garantizar las condiciones de libre circulación y residencia en el ámbito de la Directiva 2004/38.

Teniendo en cuenta su naturaleza y finalidad, el Estado no debe limitarse al diseño legal de esta prestación, sino que debe implicarse en la gestión de la misma, sin perjuicio de que se arbitren fórmulas de coparticipación de las comunidades autónomas y entes locales.

Además, la configuración del Ingreso Mínimo Vital como una prestación no contributiva de Seguridad Social, produce un efecto de extraordinaria relevancia: como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia nº 239/2002, (FJ 8º, final), las aportaciones presupuestarias que financian las prestaciones no contributivas, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y se integran en la llamada «caja única» del sistema.

Esta doctrina, acuñada en relación a las pensiones no contributivas, es extrapolable al Ingreso Mínimo Vital, con las que comparte naturaleza y sale al paso de interpretaciones reduccionistas que tienden a identificar la caja única con las cotizaciones sociales. Como es sabido, nuestro régimen público de Seguridad Social responde al principio de “separación de las fuentes de financiación”, lo que significa que las prestaciones del nivel contributivo o profesional se financian mediante cotizaciones sociales y las no contributivas con las aportaciones a cargo de los Presupuestos Generales del Estado, pero ello no obsta a que unas y otras, cotizaciones y partidas presupuestarias, conformen un patrimonio “único y distinto del patrimonio del Estado” (LGSS), afecto a sus propios fines y bajo los mismos principios que lo informan, la igualdad y solidaridad interterritorial.

Un ejemplo comparativo puede resultar esclarecedor. Imaginemos un matrimonio que se rige por el régimen de bienes gananciales. Ambos cónyuges desarrollan una actividad profesional y cada uno es titular de una cuenta en la que ingresa su salario. El uno tiene domiciliado el pago de la hipoteca y el otro el resto de los recibos. Esta organización de su economía doméstica no desdibuja ni altera la esencia del régimen de gananciales, a tenor del cual se hacen comunes para los cónyuges las ganancias o beneficios obtenidos indistintamente por cualquiera de ellos.

En este esquema racional y coherente que se acaba de esbozar, el de una prestación de Seguridad Social financiada con cargo a los recursos de la Seguridad Social y gestionada por una entidad de ámbito nacional en coordinación con entes autonómicos y locales, se ha introducido, sin embargo, una pieza extraña que, al no encajar adecuadamente en el engranaje, es capaz de hacerlo saltar por los aires. Se trata de la DA 5ª del RDL, que se reproduce a continuación:

En razón de la especificidad que supone la existencia de haciendas forales, las comunidades autónomas de régimen foral asumirán con referencia a su ámbito territorial, las funciones y servicios correspondientes que en este real decreto-ley se atribuyen al Instituto Nacional de la Seguridad Social en relación con la prestación económica no contributiva de la Seguridad Social del ingreso mínimo vital en los términos que se acuerde antes del 31 de octubre de 2020.

Esta previsión dinamita el diseño de una gestión participativa, dirigida por la Administración del Estado o, lo que viene a ser lo mismo, por el INSS, en la que coadyuvan entes estatales, autonómicos y locales y sectores implicados en la lucha contra la marginalidad y la pobreza. Al excluir al País Vasco y Navarra, prácticamente todas las comunidades autónomas, de uno u otro signo político, se han apresurado a exigir el mismo tratamiento: quieren gestionar en su ámbito territorial el IMV.

El riesgo evidente de este sentimiento de agravio es que se generalice un modelo de gestión en el que el papel del Estado se reduzca a habilitar las partidas presupuestarias para el pago de la prestación, se obvien aspectos relevantes, como el control del fraude y se difumine el objetivo primordial, la finalidad de integración social y superación de la pobreza, bajo los principios de igualdad y solidaridad interterritorial.

Además, el tratamiento especial del País Vasco y Navarra se pretende justificar en razón a su régimen fiscal propio, cuando éste es un elemento neutro en orden a atribuir la gestión de una determinada materia. En ningún caso impone o justifica que la comunidad foral deba asumir determinada competencia, sino que apunta a la forma de financiación de la misma, tanto en el caso de que la gestione el Estado como la Comunidad Autónoma.

Centrándonos en el caso del País Vasco, su Concierto Económico presenta dos señas de identidad: la potestad tributaria de los Territorios Históricos (las Diputaciones Forales) y el cupo como instrumento para cuantificar la contribución a las cargas generales del Estado. En síntesis, el cupo implica que si una materia dada es gestionada por el Estado, el País Vasco contribuirá a su financiación aportando un 6,24 % (participación estimada del País Vasco en la renta nacional) del presupuesto total asignado. Si la competencia se transfiere a la Comunidad autónoma, la aportación vía cupo se reducirá en la misma medida. Conviene precisar que el coste real de la transferencia asumida puede ser mayor o menor que el representado por dicho porcentaje. En el primer caso, el País Vasco tendrá que soportar a su cargo el sobrecoste oportuno y en el segundo obtendrá una sobrefinanciación. (La primera de estas posibilidades, todo hay que decirlo, es más teórica que real).

No tiene cabida, desde un estricto análisis jurídico del régimen económico de la Seguridad Social y de sus sistemas financieros que la norma invoque la especificidad de las haciendas forales para justificar que los territorios forales, a diferencia de las restantes Comunidades Autónomas, asuman la gestión del IMV cuando las partidas presupuestarias que lo financian integran el presupuesto único y diferenciado de la Seguridad Social, por lo que, en orden a la financiación de la competencia asumida, las particularidades forales no juegan papel alguno. Para hacer frente a las prestaciones que se causen por los residentes en el País Vasco o Navarra, se extraerán de la caja única las transferencias precisas y en la medida necesaria, pero ni un céntimo más, en igual modo y manera que en el caso los residentes en cualquier otra comunidad. En ningún caso cabrá recurrir al Concierto vasco o al Amejoramiento navarro.

La referencia de la DA 5ª a la especificidad de las haciendas forales alienta el temor o la sospecha de que se albergue la tentación de quebrantar la caja única. Temor o sospecha en absoluto infundados porque ya se han materializado con ocasión de las transferencias de la asistencia sanitaria y de las pensiones no contributivas. Veamos lo que ha acontecido respecto de estas últimas.

Las pensiones no contributivas vigentes en el territorio nacional a 31 de diciembre de 2019 totalizaban 452.157, en tanto que las del País Vasco eran 12.226. Para financiar esas 12.226 pensiones, que suponen el 2,87% del total, el País Vasco retiene, vía cupo, un 6,24% de la partida presupuestaria habilitada para el pago de la totalidad de las pensiones. Dicho de otra forma, recibe un plus de financiación del 117,42 % del que no pueden disfrutar en régimen de igualdad los beneficiarios del resto del territorio nacional.

Nuestra constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales, pero sólo en la medida en que su actualización se produzca en el marco de la misma. De esta forma, bien puede suceder que el desarrollo legal de tales derechos históricos, no se acomode a los principios constitucionalmente consagrados y, en tal caso, el mito (los ancestrales derechos históricos) debe ceder frente a aquellos.

Los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad, fundamentan el sistema de Seguridad Social y encuentran acomodo en el artículo 14 CE y en las competencias exclusivas del Estado (art. 149.1.1ª y 17ª) que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social, así como el principio de solidaridad financiera y unidad de caja.

La deseable tramitación como proyecto de ley ordinaria del RDL 20/2020 o, en su caso, una proposición de ley, deberían disipar los temores, lamentablemente fundados, que suscita la norma de urgencia y salvaguardar los principios constitucionales. A modo de conclusión:

  1. El papel del Estado no puede acabar reducido a la simple función legislativa, sino que debe extenderse también al ámbito de la gestión del IMV.
  2. Los procesos de transferencias que la norma contempla deben desembocar en fórmulas de colaboración Estado/Comunidades Autónomas, salvaguardando el papel preferente de aquél.
  3. No cabe ni está justificado un tratamiento específico de los territorios forales porque el IMV se hará efectivo a los residentes en los mismos con cargo a la caja única de la Seguridad Social y no de acuerdo con su régimen fiscal propio.
  4. Cualquier proceso de transferencias que afecte al IMV no debe percibirse como una antesala de una hipotética transferencia de la gestión de la Seguridad Social y su régimen económico, pero esto ya es otra historia.

Manuel José Moreno Pueyo es letrado de la Seguridad Social